一文读懂行政机关负责人出庭应诉制度
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过去行政案件普遍出现“告官不见官”的情形、容易激化行政机关与行政相对人的矛盾。行政机关负责人出庭体现了行政机关对于纠纷解决的重视，一定程度上平复行政相对人的偏见和宿积情绪。
若仅由行政机关委托工作人员或律师出庭，其不具有“拍板权”，对于行政相对人提出的和解意愿、实质诉求等往往难以当场表态，使得庭审解决纠纷的效率大打折扣。行政机关负责人出庭有助于行政相对人将其具体诉求直接传达予行政首长，通过现场沟通方式，推动双方对于实质争议问题的快速处理。
行政首长每一次的出庭应诉有助于行政机关深刻理解依法行政的应有之义、工作步骤，反观工作缺陷、弥补方式等，进而推动日常行政执法工作的完善。当行政机关负责人出庭应诉常态化、机制化后，行政机关整体的法治意识、法治理念也将得到明显提高。
2008年5月12日，国务院发布《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，首次从国家立法层面明确“鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉”。2015年修订的《行政诉讼法》首次明确要求行政机关负责人“应当”出庭应诉。
1999年，陕西省合阳县法院与县委、县政府联合下发《关于“贯彻行政首长出庭应诉制度”的实施意见》，规定“机关部门一旦成为被告，行政首长必须出庭应诉”，这是最早关于行政首长出庭应诉的地方性规定。
根据“法信”检索，涉及行政机关负责人/行政首长出庭应诉的规定有117部。其中，地方政府规章3部，地方司法文件2部，地方规范性文件112部。即在《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》等出庭应诉详细规定出台之前，多地市已就行政机关负责人什么情况下应当出庭、出庭规范、未出庭的法律责任等进行明确规定。
部分地方性立法列举如下：
与《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法》的解释》相比，2020年7月1日实施的《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》增加了一类行政机关负责人的类别：“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人”。即，行政机关负责人包括：
（1）正职负责人；
（2）副职负责人；
（3）参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人；
（4）其他参与分管的负责人。
行政机关负责人出庭应诉
是否“可有可无”？
关于行政机关负责人出庭应诉是否属于法定义务，立法倾向发生过变化。本文梳理如下：
（1）“鼓励”出庭
2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》、2012年《最高人民法院行政审判庭2012年工作要点》均“鼓励”行政机关负责人“主动”出庭应诉。
（2）原则性“应当”出庭
2015年修订的《行政诉讼法》首次明确要求行政机关负责人“应当”出庭应诉。
（3）特定情形下的“应当”出庭
但2018年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十九条规定：“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。”因此，有观点解读仅在“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件”情形下行政机关负责人方有出庭义务。
（4）特定情形下的“不能出庭”
在2020年《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》中，关于“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件”， 将由“行政机关负责人应当出庭”修改为“人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉”，即：第一，行政机关负责人应当出庭的案件类型不再局限于上述案件类型；第二，对于上述案件类型的特殊性制约在于法院应当负通知义务；第三，法院不负通知义务的其他案件类型，不排除行政机关的出庭应诉义务。
此外，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》通过限定不能出庭应诉的情形（不可抗力、意外事件、需要履行他人不能代替的公务、无法出庭的其他正当事由），间接指向了行政机关负责人出庭属于法定义务。
因此，在最新《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》规定视野下，行政机关负责人出庭是基本的法定义务。
什么情况下行政机关负责人
可以不出庭应诉？
就《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》的出台，最高人民法院行政审判庭庭长黄永维介绍：“司法实践中，行政机关出具的负责人不能出庭的理由多种多样，原告经常就此提出质疑，《规定》规范了不能出庭的正当理由，指导人民法院作出正确判断。”据此，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》明确在不可抗力、意外事件、需要履行他人不能代替的公务、无法出庭的其他正当事由四种情形下，行政机关负责人可以不出庭应诉。
在行政机关负责人认为其符合法定不能出庭应诉的情形时，需依法应当提交相关证明材料，法院负有审查义务，并有权决定是否延期开庭。
但应当明确的是，符合法定类型的行政机关负责人中的一个或多个不能出庭，不能免除其他负责人出庭应诉的义务。如原拟出庭的负责人不能出庭，行政机关可根据《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第五条规定在庭审前申请更换出庭应诉负责人。
行政机关负责人
是否可以“出庭不出声”？
为避免行政机关负责人“出庭不出声”、导致该应诉制度流于形式。《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》明确了行政机关负责人出庭的相关义务，确保行政机关负责人“出庭又出声”。根据规定，行政机关负责人出庭：（1）应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明；（2）应当就实质性解决行政争议发表意见。
如前所述，2020年7月1日实施的《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》进一步细化行政机关负责人出庭应诉制度，进一步推动了该制度的严格落地实施。本文认为，作为行政机关，应从如下方面进行法律应对：
为充分理解行政机关负责人出庭应诉制度的法律含义、价值内涵、立法原理等，建议行政机关开展关于《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》等相关规定的学习，为依法落实行行政机关负责人出庭应诉制度奠定理论基础。
《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》在各个行政机关的落地实施仍有多个事项需要具体细化，包括多个负责人均有权参加应诉的确定顺序、更换制度、无法出庭的证明、委托工作人员出庭的程序、出庭实体义务的落实措施、应出庭未出庭的责任追究等。因此，建议行政机关就如何具体实施出庭应诉制度制定规范性文件或内部操作细则。
鉴于规定要求行政机关负责人及工作人员出庭“既出庭也出声”，因此，应从源头上加强行政机关关于行政法实体、程序的学习，建立定期应诉培训制度学习，通过常态化的学习，使行政机关负责人及工作人员具备应诉所需的法律知识、掌握法庭辩论的基本技巧、拥有谈判沟通技能，并具有一定的法庭应变能力。
因《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》要求行政机关负责人应对实体问题发表意见，因此，出庭前行政机关应全面熟悉案件争议问题、事实情况、法律适用、程序问题等，故应在个案委托中充分发挥律师庭前准备及律师与行政机关的沟通互动，避免行政机关负责人出庭“不出声”或出庭“出错声”。
行政首长出庭应诉制不是一项可有可无的制度，它对转变政府职能、实现依法行政、提高法治现代化具有深远的影响。行政首长出庭应诉制写进《行政诉讼法》是该制度的法治化起点，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》是该制度具体落实的重要里程碑。行政机关应着力做好应对行政首长出庭应诉的法律准备，确保依法行政、依法应诉。