本文获得"2021年福建律师论坛"优秀论文一等奖
“2021年厦门律师论坛”优秀论文一等奖
福建省行政法专业律师
福建省律协生态文明和环境资源专业委员会委员
厦门市律协行政法专业委员会委员
旭丰律所行政与政府法律顾问业务部副主任
主要执业领域为民商法、行政法等
关于行政处罚办案期限的思考
常年以来，对于司法审查发现行政处罚案件超出规范性文件规定的办案期限应当如何裁判，无论是学术讨论观点还是司法裁判案例，均存在分歧。其中主要以2014年《行政诉讼法》修订为一个分水岭，在此之前的司法裁判案例多认定属于“程序瑕疵”并在裁判文书中予以指正及建议改进，在此之后的司法裁判案例则出现认定属于“程序轻微违法”，并据此认定被诉行政行为违法但不予撤销。特别是在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》实施后，基于行政处罚案件超出规范性文件规定办案期限的事实，确认被诉行政行为违法但不予撤销，成为司法实践的主流裁判观点。2021年7月15日，新修订的《行政处罚法》将开始实施，其中第六十条对行政处罚的办案期限规定属于本次修订新增条款，填补了法律层面对于行政处罚办案期限普适性程序要求的空白，也为此前已经形成的主流裁判观点在诉讼程序法外，提供了行政程序法依据。但可以预见，新规在实践中也会产生一定的争议。本文借行政处罚法新增办案期限规定的机会，重新梳理了与办案期限有关的概念及实践观点，并对新规实施的立法目的及争议作简单分析。
关键词：办案期限 程序瑕疵 程序轻微违法
（一）《行政处罚法》修订前，对于行政处罚办案期限在法律层面缺乏统一的定义
我国《行政处罚法》自1996年10月1日起施行，后于2009年、2017年两次修订，2021年再次修订并定于2021年7月15日施行。在2021年修订前，《行政处罚法》第三十九条均规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书”，但未对什么情况应当立案，以及立案后多长时间应当作出处罚决定予以规定。法律层级，只有《治安管理处罚法》第九十九条规定了公安机关办理治安管理处罚案件的办案期限。
除《治安管理处罚法》第九十九条规定外，关于行政处罚的办案期限规定，散见于行政机关所属系统的部门规章或所属地区的地方性法规、地方政府规章。比如生态环境行政主管部门实施行政处罚，遵循的是其系统的部门规章，即原环保部制定的《环境行政处罚办法》第五十五条：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限”的规定。又比如城市管理行政执法部门（即日常生活中俗称的“城管”），因其法定职权始于《行政处罚法》关于集中行使行政处罚权的规定，作为应“集中行使行政处罚权”制度而新生的行政机关，缺少规定行政处罚程序的部门规章，办案期限多见于其所在地的地方性法规或地方政府规章，比如厦门市的城市管理行政执法部门实施行政处罚，遵循的是厦门市人大及其常委会制定的《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第十五条：“城市管理行政执法部门查处违法案件，依法可以适用简易程序进行处罚的，可以当场作出处罚决定；依法适用一般程序进行处罚的，应当自立案之日起三十日内作出处罚决定。因特殊情况需要延长办案期限的，经城市管理行政执法部门负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，城市管理行政执法部门的负责人应当集体讨论决定是否继续延期，但办案期限最长不得超过六个月。本规定第十三条、第十四条规定的认定、鉴定和补办手续时间不计入办案期限”的规定。
从笔者从事律师执业活动以来代理案件接触过的规定来看，除《环境行政处罚办法》第五十五条、《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第十五条外，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条、《福建省行政执法条例》第三十一条等部门规章或地方性法规亦规定了行政处罚办案期限。其中《福建省行政执法条例》第三十一条规定：“法律、法规、规章未明确规定期限的，行政执法机关应当自程序启动之日起三十日内作出行政执法决定；重大、复杂的案件，经本机关主要负责人批准，可以延长三十日，并告知当事人。特别重大、复杂的案件，经延长期限后仍不能作出行政执法决定，确需继续延长期限的，应当报本级人民政府批准，并将延长事由告知当事人。”
仅从上述笔者引用到的规定看，行政处罚办案期限的起算点就有“立案之日”与“程序启动之日”两种，对于终结点虽然均规定为“作出决定之日”，但对于终结点是否能够延后及延后的批准程序，各有不同规定。
因此，在本次《行政处罚法》修订前，对于行政处罚办案期限在法律层面缺乏统一的定义。
（二）《行政处罚法》修订后，对于行政处罚办案期限的两个基本构成要素有了统一规定
本次《行政处罚法》修订，在第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”自此行政处罚办案期限的两个基本构成要素，即起算点明确为“行政处罚案件立案之日”，终结点明确为“作出行政处罚决定”之日。鉴于《行政处罚法》第五十九条第一款规定：“行政机关依照本法第五十七条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期”、第五十九条第二款规定：“行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章”， “作出行政处罚决定”之日应理解为行政处罚决定书上的落款时间与行政处罚实施机关加盖其印章时间较后者。
（一）关于行政处罚办案期限之常见争议分析
通过案例数据库检索，并总结了近年来笔者代理行政诉讼或为行政机关提供顾问咨询服务遇到的争议问题，关于行政处罚办案期限，有以下常见争议：
1、办案过程中哪些情形不计入办案期限，或者说办案期限可扣除哪些原因导致的耗时。
2、部门规章与地方性法规或地方政府规章对办案期限同时做出规定，但存在矛盾时，既是部门规章所属系统、又是地方性法规或地方政府规章属地的行政机关在实施行政处罚时应当如何适用办案期限的规定。
3、在司法审查中如何评价办案期限超期，或者说基于办案期限超期的事实，如何裁判。
（二）关于上述争议产生的原因分析
产生上述争议的原因可以归结为以下几个主要方面：
1、地方性法规本身的效力位阶较低，制定机关在制定过程中的考虑得不够完善。比如《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第十五条规定“认定、鉴定和补办手续时间不计入办案期限”，作为明确的厦门市城市管理行政执法部门应遵循的程序规定，并没有规定公告送达的公告期不计入办案期限。这显然是立法层面没有考虑全面的问题，导致地方司法实践中对于公告送达的公告期应否扣除存在争议，司法机关不得不脱离上述地方性法规规定，从法理上对此问题进行分析。
2、一些行政机关的行政处罚办案期限，在系统内的部门规章有规定，在属地的地方性法规也有规定，又或者属地的地方性法规既有省级地方性法规又有较大市（或经济特区）立法（法规），上述规范性文件间存在不一致而导致选择适用的争议。比如《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第十五条与《福建省行政执法条例》第三十一条均对办案期限作出了规定，其中后者相比前者，除对起算点的表述不同外，最明显的区别是后者规定了延长办案期限应当通知相对人。根据《立法法》第九十条第二款：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”的规定，《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第十五条如果理解为对《福建省行政执法条例》第三十一条的“变通规定”，则应当直接适用《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第十五条。但鉴于《福建省行政执法条例》是2019年才实施的新规，而《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》早自2005年就开始实施，中间相差14年，司法实践中也有观点认为14年前施行的经济特区法规不应理解为对14年后才施行的地方性法规的变通规定，从更有利于保护相对人权益的角度，应当适用《福建省行政执法条例》第三十一条的规定。
3、我国是成文法国家，司法机关根据已经制定并颁布施行的法律法规等规范性文件规定进行司法裁判。同时，又因我国的行政法律体系复杂，规范性文件规定数量巨大，一般程序立法（如《行政处罚法》、《行政强制法》等）修订周期较长，行政审判有其特殊性，即对于行政行为合法性的审查标准比较依赖于诉讼程序法或司法解释的明确规定。基于办案期限超期的事实，如何裁判，因《行政诉讼法》修订及新司法解释的施行，司法机关的裁判意见在新旧法过渡期间是不稳定的，导致此问题在该特定时期存在较大争议。
对于上述梳理的几个常见争议问题，由于各系统、各地区的规定不尽相同，比较具有普遍讨论意义的是第三个争议问题。因此，笔者对该争议问题涉及的学术及司法实践观点进行了梳理：
（一）对于学术观点梳理
1、第一种观点，认为办案期限超期应认定为“程序瑕疵”，不能认定为“违反法定程序”，不能因此撤销行政处罚或确认行政处罚违法。
如学者黄璞琳提出：行政程序包括外部程序，也包括内部程序。依据是否可裁量，可分为羁束性程序与自由裁量程序；依据是否影响行政行为的主要内容或者效力，可分为主要程序与次要程序；依据行政程序的设定者，还可以分为法律法规规定的程序与行政机关自设的程序。违反法定程序，是指“会影响行政相对人在行政程序中依法享有的权益，足以影响行政行为的主要内容或效力的程序违法”。程序瑕疵，则是指“对行政相对人权益一般不会造成损害，或者损害甚微的程序违法，一般不足以导致行政行为无效或被撤销”。此位学者的结论是：“实施行政处罚时超出规定的办案期限，对行政处罚当事人的权益一般不会造成损害。现行法律也未规定超出办案期限属违反法定程序、相关处罚应被撤销或无效。如将超出法定办案期限认定为违反法定程序并撤销行政处罚，会使本应受到保护但未得到及时保护的权益陷入无法得到保护的境地，违法行为人却因此逃避应受的惩罚，从而纵容违法行为，有违公平正义原则，与《行政处罚法》立法精神相悖”1。
又如学者王永成、赵建华提出：“法律未规定超过办案期限就免予处罚”，以此增加了“行政效率保护”论的理论基础，既然即便超过办案期限仍然要对违法行为进行追究，又何必让程序空转撤销行政处罚重新实施行政处罚？二位学者还指出“从立法目的来看，设定办案期限是为了体现行政执法的效率原则，保证行政机关依法及时打击违法行为，防止行政机关消极行政或者无限制行使行政处罚权，从而实现保护共鸣权益和社会公共利益的目的”、“从性质上来看，办案期限不同于强制措施期限”，即从“程序所为保护对象”的角度，论述就办案期限而言，被处罚对象并无程序权利，因此也就不能主张这属于程序违法2。
2、第二种观点认为，办案期限超期属于程序违法，并予以撤销。
如学者蔡诗言提出以下几点理由：“虚置法律设定的行为期限”（学者意指如果不将办案期限超期认定为违法并撤销，则是对法律规定的无视。这个理由不具有普适性，因为在《行政处罚法》2021年修订前，这里涉及的治安行政处罚是唯一有法律设定办案期限的行政处罚）、“创造‘程序瑕疵’概念造成自相矛盾”、“行政机关单纯的超期违法行为得不到追究”，其结论是“在我国法律并没有引入根据程序违法不同程度和情形而允许采取不同的处置方式的多元化处理模式的机制下，对于法律的敬畏，根据现行有效的法律对超期治安行政处罚行为认定程序违法而撤销，无疑是唯一出路”、“对程序违法应予撤销的规定，应在司法实践中不断坚持和完善”3。
3、第三种观点认为，办案期限超期属于程序轻微违法，因不对相对人的合法权益产生实质影响，应确认违法但保留效力。
如学者杨甜甜、周祺认为“瑕疵行为的法律后果在于能够通过补救方式来实现其既定效力”、“超出办案期限仍作出处罚决定是对原告违法行为未能及时处理的补救行为，因被告的处罚未超过追究时效，所以对原告的权利也未产生直接实际影响”，并指出“法院考虑到行政效率等因素，往往将程序问题认定为瑕疵，一般情况下对行政行为并不作否定性评价。但2015年新修改的行政诉讼法对程序价值提出了更高的要求，该法严格了行政程序问题的司法审查标准，明确规定行政行为程序轻微违法但第原告权利不产生实际影响的，应判决确认违法”4。
需要特别指出的是，以上学术观点带有明显的时代色彩，即因学术观点发表的时间不同，当时施行有效的诉讼程序法规定不同，而观点的倾向性就不同。另一方面，观点本身都带有分析的局限性，或者说存在无法完全解决或解释的问题，比如观点一无法解释定义“程序瑕疵”的法律依据；观点二则无法解决撤销行政处罚后是否需要考虑重新处罚，即没有解决行政程序空转问题；观点三则是从行政诉讼程序法判项的角度分析司法审查会怎么裁判，而缺乏行政程序法本身的分析依据基础。
总之，自从办案期限超期应当如何评价的问题进入法学研究视野，就不乏学者对此发表观点，但始终未形成统一或者主流观点，抛开诉讼程序规定的变化不说，其中的原因有研究的必要。
（二）对于司法裁判意见的梳理
通过检索案例数据库，笔者发现在2014年《行政诉讼法》修订前，碍于无“确认违法”之判项类型，为了保证行政处罚纠正违法行为之效率，常见的司法裁判意见是认为行政机关超出行政处罚办案期限，不影响行政处罚行为的合法性。在2014年《行政诉讼法》修订后，增加了“确认违法，但不予撤销”的判项类型，但修订后的一段时间常见的司法裁判意见并未发生转变。直到2018年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》实施，该司法解释将在不影响相对人重要程序性权利前提下的“处理期限轻微违法”定性为“程序轻微违法”， 常见的司法裁判意见才转变为基于行政处罚超出办案期限而判决确认行政处罚行为违法。
以笔者代理过的行政诉讼案件为例，关于办案期限超期的司法审查问题，一审法院于2017年受理的薛某某诉厦门市某区城管局城乡建设行政管理纠纷案，裁判意见是“关于薛某某提出的厦门市某区城管局于2015年11月26日进行立案至2016年3月7日作出责令拆除违法建设决定书，已超过《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第十五条规定的办案期限问题，因未减损相对人的合法权益，应属于程序瑕疵，对此予以指正，厦门市某区城管局应在今后的执法办案中加以改进”，裁判结果是驳回原告的诉讼请求；而另一起相同一审法院于2018年受理的林某某诉厦门市某区城管局物业管理行政处罚纠纷案，司法裁判意见则是“厦门市某区城管局于2018年12月11日立案，于2019年7月29日作出行政决定，实际办理期限已经超过7个月，且厦门市某区城管局未能举证证明本案存在依法不计入办案期限的事由，故厦门市某区城管局在本案中存在办案期限超期”、“因办案期限超期属于程序轻微违法，对案涉行政决定最终的实体处理结果不产生影响，尚不足以导致撤销被诉行政决定，故仅需判决确认程序违法并保留案涉行政决定的效力”，裁判结果是确认被诉行政行为违法。
由于司法机关裁判程序应遵循诉讼程序规定，其裁判意见随着诉讼程序规定的修订、明确而变化就不足为奇。但在对行政程序缺乏法律层面的普适性规定情况下，司法机关依赖诉讼程序法或其司法解释进行裁判，裁判结果更多具有的是基于司法既判力而产生的实践导向性，学术界对于办案期限超期的相关争议尚无法形成较为统一的认识。
（一）行政处罚法新增办案期限之立法目的分析
通过以上背景分析，笔者认为行政处罚法新增办案期限规定的立法目的有几个：
1、从衔接行政处罚的执法实践看，切实弥补了一些行政执法领域办案期限规定的空白，及统一了法律定义
笔者在过去代理的一些案件中发现某些行政机关在其执法领域缺乏办案期限的规定。比如海洋行政处罚，《海洋行政处罚实施办法》中并未规定办案期限，《海洋违法案件查处期限暂行规定》虽然有规定办案期限，但其性质为中国海监总队出台的工作指引文件，而非规范性文件。如果海洋行政处罚的实施机关其所属地区的地方性法规或地方政府规章未规定办案期限，那么其实施行政处罚就处在缺少办案期限监督的状态。《行政处罚法》作为国家大法，对办案期限作出普适性规定，即便在传统的规范模式下，缺少部门规章或地方性法规、地方政府规章规定办案期限，国家大法提出的三个月办案期限要求，任何行政处罚实施机关都应当遵守。同时，对办案期限的起算点、终结点赋予统一的定义，有效解决下位法定义不统一所可能引发的争议。
2、从衔接司法实践的审查标准看，切合了《行政诉讼法》修订及后续出台司法解释所追求的“程序正义”司法价值导向
从学术观点以及司法裁判认为办案期限超期属于“程序瑕疵”，不应认定“违法”的理由来看，法律没有规定行政处罚办案期限超期导致行政处罚违法或无效首当其冲。这个理由的深层次含义是，如果将行政机关应当在办案期限内作出处罚决定理解为一种必须实现的程序要求，缺少法律层面的普适性规定。《行政诉讼法》属于诉讼程序法，是司法机关开展司法审判工作的程序法依据，通过诉讼程序规定的判项类型来论证办案期限超期应当确认违法，无异于用结论来论证原因，缺乏说服力。《行政处罚法》作为规定行政处罚程序基本要求的法律，新增办案期限规定，无异于将遵守办案期限是行政处罚程序的基本要求公之于众，办案期限超期是违反《行政处罚法》规定程序的情形，那无疑属于程序违法情形。这是从行政执法的角度，对《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》关于“处理期限超期”应被认定违法的一个肯定性回应，使得司法机关裁判确认该等情形违法更有法律依据。
（二）行政处罚法新增办案期限规定之实践问题分析
修订后的《行政处罚法》第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”关于上述规定的具体适用问题，如果仅从法条的字面解读，是存在争议的。在为行政机关顾问单位提供处罚案件办案指引制定专项法律服务的过程中，笔者所在的律师团队即对修订后的《行政处罚法》第六十条规定九十日期限的理解存在不同意见：
1、第一种观点认为，九十日是法律、法规、规章没有规定情况下原则性规定
笔者持该种观点，具体理由见上述立法目的分析。
2、第二种观点认为，九十日是优先于法律、法规、规章另有规定的强制性规定
持该种观点的主要理由是江必新、夏道虎主编的《中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用》在对《行政处罚法》第六十条的解读中提到：“这就导致了不同行政执法领域，行政处罚决定作出期限各不相同的客观情况。因此，急需在法律层面统一行政处罚作出的一般期限，统一法律适用标准。在本法修改过程中，综合其他法律、法规、规章关于行政处罚决定作出期限的规定，本法规定行政处罚决定应当立案之日起90日内作出，比较符合行政处罚实际”5。
3、第三种观点认为，九十日是有条件的优先于法律、法规、规章另有规定的原则性规定
持该种观点的主要理由是：《行政处罚法》第一条规定：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”根据上述“保护公民、法人或者其他组织的合法权益”之立法目的，如果法律、法规、规章对办案期限作出了低于九十日的办案期限，由于此更有利于“保护公民、法人或者其他组织的合法权益”，应认定行政机关应当遵循法律、法规、规章规定的办案期限。
对于上述争议问题的分析，还涉及下位法规定的办案期限延长（比如《福建省行政执法条例》第三十一条规定的只要经过法定批准、告知相对人程序就可以无限期延长）、办案期限扣除在《行政处罚法》修订后是否还有效等一系列问题。总而言之，《行政处罚法》修订新增办案期限的规定，立法目的是明确的，也切合了行政、司法实践发展的客观实际情况及需求，但具体规定内容仍存在不明确的地方，相关争议由法律工作者再行研究、探讨，更待司法机关给出裁判意见予以解答。
[1] 黄璞琳：《工商处罚超出办案期限违反法定程序吗？》，《中国工商报》，2013年第3期，第2页。
[2] 王永成、赵建华：《行政处罚办案超期有客观原因，是否应撤销》，《人民公安报》，2015年第5期，第2页。
[3] 蔡诗言：《超期治安行政处罚行为的法律性质及后果》，《中共太原市委党校学报》，2014年第3期，54-56页。
[4] 杨甜甜、周祺：《超出办案期限的行政处罚依然有效但应确认违法》，《人民法院报》，2016第6期，1-2页。
[5] 江必新、夏道虎：《中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用》，中国法制出版社2021年版，第201页。