《实施机构在PPP各个阶段的监管职责和风险防范》

壹

贰

叁

肆

社会资本方与施工方一体化选择，即一次性同时选定社会资本作为PPP项目的投资人与施工总承包人， 社会资本中选后不仅要负责项目投融资，还要以自身名义作为项目施工总承包人负责项目施工建设工作。社会资本方与施工方一体化选择最常见的形式是“两招并一招”，即将选定社会资本方的招标程序与选定施工总承包人的招标程序合二为一。

在新建与改扩建PPP项目中，一般均包含有工程建设相关内容，有时项目资金主要用于工程建设成本支出，并且工程建设质量也是项目运营的关键因素。因此，政府欢迎有能力的建筑施工企业参与PPP项目投资，一并解决项目投资与建设需要。同时，在当前阶段，建筑企业也是社会投资人的主力之一，或者作为投资人联合体成员之一，单纯的财务投资人单独作为PPP项目社会资本方相对少见。建筑企业的优势在于工程建设，其参与作为社会投资人的最主要目的和动力就是作为项目的施工总承包人，负责项目施工建设。建筑企业作为投资人时，往往会将是否能取得项目施工总承包合同作为一个非常重要的考量因素。建筑企业同时作为社会投资人和建设施工人，负责PPP项目的融资、建设、运营等全过程，有利于降低交易成本，有利于PPP项目全生命周期的风险管理，******效应地满足PPP项目需求和目标。因此，可以说投资与施工一体化选择方式是政府和社会资本的共同需求。

《中华人民共和国招标投标法实施条例》[1]与财政部PPP政策文件[2]和发改委的规定[3]中均对合并招标做出相应的规定，虽然财政部的规定明确了可以不用另行招标，为两标并一标提供了法规依据，但财政部和发改委的规定实际上都仍基于《招标投标法》和《招标投标法实施条例》。《招标投标法实施条例》中规定的可以不进行招标的两种情形，一种因采购人系因PPP项目而成立通常无法马上具备建设资质而不适用，另一种由于并非所有PPP项目都需要签订《特许经营协议》而属于“特许经营项目”，因此对于不涉及特许经营的PPP项目能否适用两标并一标的规定存在争议空间。

针对不涉及特许经营的准经营类PPP项目，是否一定需要通过两次公开招标程序分别选定社会资本方与施工方呢？实践操作中，实施机构可以在具体的PPP项目资格预审文件、招标文件以及评标评分标准中同时载明对建设方的具体资质要求、业绩考量，以及载明对融资方的融资能力、信用等级的要求，通过一次招标程序让满足不同资格预审条件的主体参与投标，例如，允许只具备融资能力或只具备建设能力的主体参与投标，也允许同时具备融资能力和建设能力的社会资本方以一个公司的名义参与投标，同时也允许不同公司以“融资方+建设方/+运营方”联合体的方式参与投标。在PPP项目联合体的组成中，或是以融资方与施工方组成，或是以融资方与运营方组合，或是融资方、施工方及运营方联合构成。是否需要启动二次招标寻找合适的施工方，取决于第一次招标是否能同时选到合适的社会资本方和施工方。

[1] 《招标投标法实施条例》第九条：可以不进行招标的情形的第（二）项：采购人依法能够自行建设、生产或者提供；第（三）项：已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供.

[2] 《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）规定，“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”.

[3] 《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）规定，“依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。其中，拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方”.