“优化营商环境”视域下诉讼典型案例的律师分析
作者：柳冰凌、林彦辰
案例1：吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会等与长白山保护开发区九鼎商砼有限公司不履行法定职责行政纠纷上诉案——(2019)吉行终130号
（一）案情简介
经被告池北区管委会请示，被告长白山管委会于2011年6月28日作出会议纪要，允诺为招商企业润森公司在办理前期手续、委托环评、争取政策和资金支持等项目筹建方面提供帮助和支持。随后，润森公司与原告九鼎公司的负责人签署投资协议，原告负责人按照约定进行了投资建设。
2014年，原告申请办理环评手续，但因原选址不符合环境保护要求，未获批准。2018年4月，因一直未能重新选定地址、无法继续经营，原告提起行政诉讼，请求判令池北区管委会及长白山管委会为其尽快办理前期手续及场地选址事宜；如确实无法异地选址，应给予适当的货币补偿。
（二）法院判决
一审法院认为：案涉招商引资协议系行政协议，在案涉商砼混凝土搅拌站因原选址不符合环境保护要求、无法正常生产的情况下，二被告应当履行协议义务，为原告及时办理前期手续和场地选址事宜；如果因客观原因在辖区内确实无法重新选址，项目无法继续推进，二被告应当对原告的相关损失依法作出处理。
一审判决：判令二被告于限期内履行法定职责，为原告办理前期手续及场地选址事宜，或者对原告的损失依法作出处理。
二审法院认为：原告基于管委会的行政允诺，依约进行了投资建设。在相关政策及许可标准发生变化的情况下，项目成为招商遗留问题，二被告应当对此进行处理。在客观上无法实现原招商目的时，应当对实际投资人的损益作出处理，避免侵害营商环境。
二审判决：驳回上诉，维持原判。
（三）律师分析
政府应遵守诚信原则依法依约履行协议义务。诚实守信是行政机关依法行使行政职权的基本原则，对于已经生效的行政行为，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得任意撤销、变更。被告池北区管委会和长白山管委会的招商引资协议是一种行政协议，行政机关与行政相对人签订行政协议，应当严格审查，对已经签订的行政协议，应当信守协议约定，自觉履行协议确定的义务。
案例2：恒裕公司诉广西壮族自治区融安县人民政府不履行行政协议案——(2019)桂行终837号
（一）案情简介
2009年5月8日，被告融安县政府根据原告恒裕公司提交的要求享受优惠政策的报告，作出答复：同意出让30亩土地给原告作为茶油深加工项目建设用地；通过竞拍方式获得该地后，当建设投资达180万元时，出让地价超过每亩3万元部分返还给企业，作为企业的建设资金以加快建设进程；要求投产第四年产值必须达到2000万元以上，年税收达到150万元以上，否则原告需返还出让地价超过每亩3万元部分的资金和同期利息。
原告建设投资达到180万元的条件，其申请以技改扶持资金形式兑现专项补贴资金166.84万元。被告以未达到年产值2000万元、年税收150万元的条件要求，决定暂不兑现。
（二）法院判决
一审法院认为：被告融安县政府在原告恒裕公司达到原允诺的条件后，就应当履行其允诺，支付原告恒裕公司扶持资金。
一审判决：被告支付原告166.84万元
二审法院认为：虽然原告建设投资达到180万元的条件，但至本案诉讼时，原告一直未达到年产值2000万元、年税收150万元的条件要求，其请求返还扶持资金的条件未成就。被告作为行政协议的行政机关，按现行法律规定，其不能作为行政诉讼的原告通过行政诉讼来主张权利，但其可以采取不依约履行义务的抗辩方式来行使权利，在双方义务具备相互抵销的情况下，被告无需先行兑现扶持资金。
二审判决：撤销一审判决，驳回原告的诉讼请求。
（三）律师分析
依行政协议的合同性特征，行政机关享有主张抵销的权利。行政协议具有合同性特征，合同当事人所享有的合法权利同样可以适用于行政协议当事人，如主张抵销的权利。
案例3：淮安红太阳公司诉江苏涟水经济开发区管理委员会、江苏省涟水县人民政府继续履行投资协议案——(2017)苏行终1号
（一）案情简介
2009年7月7日，高邮市红太阳物流有限公司通过招商引资进入江苏涟水经济开发区投资，双方相继签订《项目合同书》、《补充协议》。
2009年8月20日，被告涟水县政府签发《承诺书》，就《项目合同书》、《补充协议》中的优惠政策承诺落实，其中包括按要求办理产权分户分割手续。
2015年10月23日，原告淮安红太阳公司以被告涟水开发区管委会、涟水县政府未完全履行涉案协议为由，提起行政诉讼，请求判令：
1.涟水开发区管委会继续履行《项目合同书》；
2.涟水县政府为淮安红太阳公司办理权属分户分割手续；
3.赔偿综合楼停建损失500万元。
（二）法院判决
一审法院认为：涉案《项目合同书》《补充协议》就投资事项进行了约定，该协议总体上并不违法，但其中要求办理土地分割手续、返还土地出让金、禁止同类物流园建设以及办理码头许可证等约定和承诺超越涟水开发区管委会、涟水县政府职权，违反了法律法规的强制性规定，依法应属无效条款。
涟水开发区管委会负责“四通一平”的约定不违反法律规定，依法应为有效条款，双方均应严格遵守。淮安红太阳公司为实现“四通一平”中电通和路通而付出的费用，依法应由涟水开发区管委会承担。
一审判决：被告赔偿原告为实现电通、路通支出的费用246,460元，并驳回原告其他诉讼请求。
二审法院判决驳回上诉，维持原判。
（三）律师分析
行政协议中条款的约定和承诺因超越行政机关职权而无效，但不影响其他有效条款的履行。行政协议的效力审查是审理行政协议案件的基础，人民法院首先要对行政协议的效力作出判断，具体包含合法性和合约性两个方面。人民法院应当优先适用行政诉讼法及相关司法解释的规定，对行政机关是否具有法定职权、约定的内容是否违反法律法规的强制性规定等进行审查，同时可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，从合约角度审查行政协议是否存在无效的法定情形。行政协议的部分条款违反法律法规强制性规定，不影响其他部分条款效力或者行政协议整体效力的，人民法院可以仅认定部分条款无效。
案例4：崔某某诉徐州市丰县人民政府招商引资案——（2016）苏行终字第90号
（一）案情简介
2001年6月28日，被告丰县人民政府印发《丰县招商引资优惠政策的通知》，就丰县当地的招商引资奖励政策和具体实施作出相应规定。
2003年，在原告崔某某及其妻子李某某的推介运作下，徐州康达环保水务有限公司建成并投产。后原告向被告主张支付招商引资奖励未果。
2015年5月，原告向一审法院提起本案之诉，被告在收到一审法院送达的起诉状副本后，其下属部门丰县发改委于2015年6月作出《关于对<关于印发丰县招商引资优惠政策的通知>部分条款的解释》（以下简称《解释》），对《通知》第25条和附则作如下说明：“……3.本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，可参照此政策执行。本条款是为了鼓励本县原有企业......”
（二）法院判决
二审法院认为：被告作出的上述招商引资奖励承诺，以及原告因此开展的介绍行为，符合居间人向委托人报告订立合同的机会或者提供订立合同的媒介服务，委托人支付报酬的特征，具备诺成性、双务性和不要式性的特点。原告多次主张被告应当按照《通知》的规定向其支付招商引资奖励未果，由此发生的纠纷属于行政合同争议，依法属于人民法院行政诉讼受理范围。
对于本案中被告是否应当支付招商引资奖励费用的问题，要审查其行为有无违反准用的民事法律规范的基本原则。诚实信用原则不仅是合同法中的帝王条款，也是行政协议各方当事人应当遵守的基本行为准则。
基于保护公共利益的考虑，可以赋予行政主体在解除和变更行政协议中具有一定的优益权，但这种优益权的行使不能与诚实信用原则相抵触，不能够被滥用，尤其是在行政协议案件中，对于关键条文的解释，应当限制行政主体在无其他证据佐证的情形下任意行使所谓的优益权。
本案一审中丰县发改委将《通知》附则所规定的“本县新增固定资产投入”仅指丰县原有企业，追加投入，扩大产能，属于限缩性的解释。该解释与社会公众正常的理解不符。被告通过对当时承诺重新界定的方式，推卸自身应负义务，是对优益权的滥用，显然有悖于诚实信用原则。故应当认为丰县发改委《解释》中的该相关内容无效。
二审判决：判令被告继续依照《通知》的承诺履行义务。
（三）律师分析
行政机关不得滥用行政优益权，违反招商引资承诺义务。法律允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致，但行政优益权的使用必须收到严格限制，而不能随意违背协议中的有关约定，拒绝承担义务。
▼作者简介▼
柳冰玲 律师
福建省优秀党员律师
厦门市优秀党员律师
入选福建省涉外律师人才库
入选福建省、厦门市优秀青年律师人才库
旭丰律所行政与政府法律顾问业务部主任
厦门市律师协会政府法律顾问专业委员会委员
厦门市中级人民法院调解员
厦门市教育局专职调解员
林彦辰 律师
毕业于华东政法大学
专注于行政法、民商法等领域的争议解决和非诉法律服务
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