旭丰学院
从一起生态环境行政处罚案看现场监测规范的重要性




-   前 言   -

近年来,我国对生态环境的保护力度不断增强,生态环境违法的成本大幅提升,也因此造成行政相对人不服生态环境行政处罚的复议、诉讼案件量增加。通过检索、分析近年的生态环境行政处罚诉讼案件,可以发现在针对污染物超标的处罚案件中,现场监测是否规范经常成为案件的争议焦点。笔者所在的团队近期就代理了一件涉及现场监测是否规范的生态环境行政处罚案,看似依据监测报告即可认定超标排放事实并予以处罚的简单案件,因现场监测是否规范存在争议,而需要司法机关进行大量的分析、说理才能得出结论。由此可见,为保证生态环境行政执法能否通过司法审查,对现场监测实务确有必要进行一定的总结、分析。


一、案情简介

2020年7月,监测单位受被告某生态环境局对原告某环保科技有限公司进行废气监测,原告的在场员工孙某在采样记录表上签字确认。后监测单位作出《监测报告书》,载明原告现场排放废气中非甲烷总烃浓度超过排放限值。


2020年8月,监测单位向被告提出《监测报告书》现场监测点位图引用错误,故将原《监测报告书》作废后并重新出具。监测单位重新出具的《监测报告书》,替换了现场监测点位照片,其余内容无变化。


2020年11月,被告进行了集体讨论、处罚事先告知、听证等程序,最终作出《行政处罚决定书》,认定原告超标排放非甲烷总烃,对原告处以罚款。




二、案涉争议焦点

争议焦点1: 现场监测中是否应当强制适用《固定源废气监测技术规范》、《工业污染源现场检查技术规范》等标准。

原告方主张:监测人员在现场监测采样过程中,未遵守《固定源废气监测技术规范》、《工业污染源现场检查技术规范》相关规定,其采样结果不具有真实性、关联性。

被告方代理意见:根据《中华人民共和国标准化法》第二条第二款的规定,标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准,行业标准、地方标准是推荐性标准。

无论是HJ/T397-2007《固定源废气监测技术规范》还是HJ606-2011《工业污染源现场检查技术规范》,均属于行业标准(国家标准的国家认证标志是GB,行业标准的国家认证标志则是行业首字母,比如环境行业标准是HJ),即均只是推荐适用,而非强制适用。

法院认为:《固定源废气监测技术规范》和《工业污染源现场检查技术规范》分别由国家生态环境部的前身环境保护总局和环境保护部制定,前者适用于各级环境监测站开展固定污染源废气污染物排放监测,后者适用于各级环境保护主管部门的工业污染源现场检查工作。《固定源废气监测技术规范》为推荐性标准,而非强制性标准。原告企业生产经营产生的废气属于固定源废气,监测单位应参照适用《固定源废气监测技术规范》对原告进行固定源废气监测。监测单位在现场监测前三天就编制了《监测任务单》,明确记载了原告的详细信息、监测目的、监测点位、项目、天数、频次、样品数量、方法等,上述内容已包含了《固定源废气监测技术规范》第4.1.6条规定的监测方案应当包括的主要内容,因此,《监测任务单》实际起到监测方案的作用。原告主张监测单位的采样监测不符合程序要求,缺乏事实和法律依据,不予采纳。

争议焦点2:监测人员现场监测时是否存在要求原告变更当时生产状态的情况。

原告方主张:监测人员未充分了解原告生产工艺,未制定严谨的监测方案,要求原告打开全部11个贮存罐的排气阀门,导致贮存罐的废气一瞬间集中排放,非甲烷总烃浓度瞬间升高,导致监测数据异常,故监测报告无效。

被告方代理意见:原告主张监测人员要求其打开废气排放阀导致超标,这里涉及的是原告是否因合理事由误操,或者说超标排放的法律后果是否应当由原告承担的问题。鉴于现有证据显示,原告在被告开展调查工作开始的询问笔录中并未提出上述情形,监测单位答复被告不存在上述情况,且在有泵油职责的工作人员参与情况下,出现误操不符合常理,原告的该项主张不能成立。

法院认为:正如原告的法定代表人所述,车间内贮存罐排气阀门平时处于关闭状态,只有在废油泵入贮存罐时打开排气阀门,让废气通过阀门经排气管道实现高空排放,这是属于原告企业生产经营中的基本常识,原告的任何一名工作人员都应当是清楚的,其在监测现场的工作人 员应当知道将11个贮存罐的排气阀门全部开启必然导致大量废气通过排气管排出,必然导致现场监测到的废气排放浓度大幅提高,若监测人员确实曾指示原告的在场工作人员将11个贮存罐的排气阀门全部开启,原告的在场工作人员必然提出异议,至少应当谨慎询问这一操作的目的是什么,然而,没有任何证据证明原告的在场工作人员提出过任何异议或者询问该操作的目的,而且在监测采样后,被告进行的五次调查询问时,无论是原告的法定代表人还是副总经理均未提及这一问题,这显然是不符合常理的。原告未能举证证明厦监测人员在现场监测过程中曾要求原告的工作人员实施包括打开贮存罐的排气阀门在内的任何变更当时生产状态的行为,故应当由原告承担举证不能的不利法律后果。原告的该项主张缺乏事实和法律依据,不予采纳。

争议焦点3监测单位对已经送达的《监测报告书》进行更改是否合法有效。

原告方主张:监测单位对已经送达的《监测报告书》进行更改,因没有法律依据而无效。

被告方代理意见:原《监测报告书》在编制时出现工作失误,监测单位对工作失误及时予以修正,并不会导致监测无效。

首先,监测点位附图并不是《环境行政处罚办法》第三十五条第二款第(三)项规定的内容,因此属于监测报告的辅助说明内容,辅助说明内容出现笔误,应当允许监测机构修正。

其次,根据《环境行政处罚办法》第三十五条:“环境保护主管部门组织监测的,应当提出明确具体的监测任务,并要求提交监测报告”的规定,监测报告是应环境保护主管部门要求,由监测结构向环境保护主管部门出具,用于认定监测结果的证据。鉴于现行法律法规并未规定监测报告出具后不得对发现的错误进行修正,监测单位发现工作失误后,及时修正并向被告说明原因并出具修正后的《监测报告书》,并不违法。

再次,原告对监测单位更换《监测报告书》提出的质疑,可能影响其权益的实质问题是监测点位图附错是否证明监测单位并未实际到现场进行过采样。对于该问题,被告亦开展了调查,一方面是原告至始至终都表示监测人员有到现场,《采样记录表》上有“测点名称”、“样品编号”、“采样时间”等信息记载并有原告现场人员签字,另一方面被告通过现场勘验确认修正后的监测报告所附“现场监测点位图”显示的位置确实是原告项目现场的废气排放口,因此可以认定监测单位更换《监测报告书》的理由成立。

法院认为:监测单位在《监测报告书》已送达给当事人之后才发现该报告书的现场监测点位照片引用错误,其他内容并未发现存在错误,重新出具的《监测报告书》用正确的现场监测点位照片替换错误照片,并向被告发出函,对上述情况予以说明。监测单位在原《监测报告书》中引用现场监测点位照片错误,确实存在工作失误,但该失误并不足以影响监测报告基本内容的科学性和准确性,其在内部工作检查中发现错误,更正并以新的文号重新出具《监测报告书》,并及时向被告发函承认其错误,要求收回错误的《监测报告书》,重新送达更正后的《监测报告书》,其行为并未违反法律法规的强制性规定。原告的该项主张缺乏事实和法律依据,不予采纳。


三、案件评析

(一)监测报告作为环境执法依据的审查要求

本案件涉及《监测报告书》的审查问题,因监测单位引用现场监测点位照片错误,导致了案件的主要争议焦点之一。因环境监测报告具有高度专业性、与环境执法结果的紧密关联性等特征,在环境执法需要使用监测报告作为依据时,执法机关应当尤其注意从以下几个方面对环境监测报告进行审查。


1

监测报告是否具备应当载明的事项

根据《环境行政处罚办法》第三十五条规定,环境监测报告应当载明的事项包含:(1)监测机构全称;(2)国家计量认证标志(CMA)和监测字号;(3)监测项目名称、委托单位、监测时间、监测点位、监测方法、检测仪器、检测分析结果等内容;(4)编制、审核、签发等人员的签名和监测机构的盖章。

2

监测机构、人员是否具备相应资质

根据《环境行政处罚证据指南》第5.3.6条规定,除法定形式要件外,还可以从以下角度审查环境监测报告:(1)监测机构有无资质;(2)监测人员有无执业资格、上岗证书;(3)监测人员是否有应当回避的情形。

3

监测报告适用规定、标准是否准确

根据《环境监测质量管理规定》第十二条规定,环境监测点位的设置;采样频次、时间和方法;样品在采集、运输、保存、交接、制备和分析测试等过程均应当按照相应的国家标准、行业标准及国家有关部门颁布的相关技术规范和规定进行。此项审查内容具有较强的专业性要求,但执法机关对于作为环境执法依据的监测报告负有客观性、合法性和关联性的审查义务,针对监测布点、采样、样品制备等直接关系监测报告结论的准确性与有效性的事项,至少应当从法律规定、现行标准等角度进行重点审查。如果相对人提出的陈述申辩意见涉及上述因素,行政机关更应当对此予以足够的关注,特别应当注意要求监测单位针对相对人提出的意见逐一进行回应,根据回应情况决定对相对人的陈述申辩意见是否予以采纳。必要时,还可以请专业律师(法律顾问)提供法律意见,供最终复核时参考。

(二)采样过程进行全程执法记录的必要性

本案件还涉及双方关于监测人员是否存在现场监测时要求相对人打开废气排放阀导致监测结果超标这一情况的事实争议。

根据《环境行政处罚办法》第二十九条第二款:“环境保护主管部门组织的环境监测等技术人员随同调查人员进行调查时,有权采取上述措施和进行监测、试验”的规定,环境监测属于环境行政执法的一部分。

《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国办发〔2018〕118号)中明确提出全面推行执法全过程记录制度,要求执法机关“通过文字、音像等记录形式,对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录,并全面系统归档保存,做到执法全过程留痕和可回溯管理”。一方面,执法全过程记录能够规范执法机关的行政执法活动,另一方面,对于将来可能产生的关于执法过程中的事实争议,通过执法全过程记录资料也能够直接给予客观有效的回应,避免执法机关承担举证不利的法律后果。

本案虽然司法机关根据举证责任分配,并基于行政执法的文字记录证据及日常生活经验准则没有采信原告的主张,但争议本身也足以说明执法全过程记录(特别是音像记录)的重要性,环境监测过程(特别是采样等当前争议集中的环节)还是应当尽可能的通过音像记录形式予以证据固定。

 ▼律师简介▼ 

廖俊骜 律师

福建省行政法专业律师

福建省律协生态文明和环境资源专业委员会委员

厦门市律协行政法专业委员会委员

旭丰律所行政与政府法律顾问环境保护业务部副主任

主要执业领域为民商法、行政法等

吴思娴 律师

毕业于厦门大学法学院

旭丰律所行政与政府法律顾问环境保护业务部业务部委员

专注于行政法、民商法等领域的争议解决和非诉法律服务


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